作者| 夏志款，云南大学周边外交研究中心研究助理，博士研究生；罗圣荣，云南大学国际关系研究院研究员，博导
缅甸自2021年政局突变以来，经历了持续的政治调整、经济萎靡、国内安全形势波动和国际外交空间收窄困局。2025年底至2026年初，缅甸完成新一届联邦议会选举，军方背景的联邦巩固与发展党（以下称“巩发党”）获得多数席位，敏昂莱当选总统并完成权力交接程序。这一进程标志着缅甸告别过渡政府状态，进入新的执政周期。此次选举不仅重塑了缅甸国内政治格局，也为未来数年内政外交的演进方向划定了基本框架。然而，在相对明晰的权力结构之下，民族关系、经济发展、国际环境等深层议题依然存在，缅甸的国家重建与对外交往进程，仍需应对多重现实挑战。
一、权力格局调整：军方主导地位巩固，决策架构趋于简化
缅甸独立后的政治发展进程中，军方作为重要参与力量长期发挥作用。2008年宪法确立的“双轨制”框架（军方保留25%议会固定席位并掌控国防、内政、边境事务等核心部门）为军方参与国家政治生活提供了制度基础。此次大选后，权力结构出现进一步调整，军方从制度内的参与者转为更直接的主导方，原有军政并行的二元结构显著简化，形成以军方意志为核心、权力更为集中的决策体系。
选举中，巩发党获得联邦议会民选席位超八成共计339个，叠加宪法规定的军方166个固定席位，使军方与巩发党联盟在联邦议会居于绝对主导地位，其余政党难以形成有效制衡力量。全国民主联盟（NLD）因抵制大选失去合法政党地位。“流亡”的民族团结政府（NUG）及关联武装在部分地区仍有活动，但政治影响力与军事动员能力有限，无法与中央政府相抗衡。在核心权力配置上，敏昂莱完成从军队总司令向国家总统的身份过渡，内阁关键职位多由退役军人或巩发党成员出任。与过往“双头政治”模式相比，新架构减少了权力中枢与执行层之间的协调环节，行政指令的传导效率有所提升，使后续政策推进更为顺畅。同时，一部分少数民族政治力量选择通过议会渠道表达诉求，一部分民地武选择停火和谈、寻求政治对话，数支武装组织则继续与中央政府武力对峙，国内政治力量格局进入新的调整期。整体来看，这一权力格局调整降低了短期内发生剧烈政治波动的概率，政策方向的可预期性增强。但权力相对集中，也在一定程度上压缩了表达多元化意见的空间。民族地区与民众利益诉求，如何有效纳入决策考量，仍是未来需要面对的治理课题。
图片：4月10日，缅甸新总统敏昂莱（右二）、新当选的副总统纽梭（右三）和南尼尼埃（右一）宣誓就职。
二、内政施政重点：以秩序恢复为先导，推动经济复苏与民生改善
历经数年社会动荡，缅甸面临局部安全事件频发、经济体系承压、民生条件恶化等多重挑战。新政府将“秩序维护、民族和解、经济恢复、民生保障”列为核心施政目标，整体采取务实的渐进式治理路径，优先解决影响国家运行的基础性问题。
（一）民族关系与国内停火：分层施策，以稳为主缅甸民族构成多元，中央与少数民族地方在权力分配、资源管理等领域长期意见不合。2021年之后，部分区域武装冲突有所升级，缅北、缅东及若开邦等地成为焦点区域，对当地民众生活及跨境经贸往来造成负面影响。为推进民族和解事业，新政府成立三大机构——民族团结与和平建设中央委员会（NSPCC）、民族团结与和平建设工作委员会（NSPWC）、民族团结与和平建设谈判委员会（NSPNC），发布百日施政计划，向人民保卫军（PDF）和民族武装组织（EAO）发出和谈邀请，欲通过自由开放的讨论，推动和平进程，实现国家发展与稳定。具体而言，新政府拟采取分类对话策略。第一，对于已签署《全国停火协议》（NCA）的民族武装组织，通过会谈推动协议落实。第二，对于尚未签署《全国停火协议》的武装组织，基于致力地方和国家发展的共识，通过会谈构建持久和平。第三，对于已签署《国家停火协议》但因各种原因偏离既定轨道的武装组织，通过恢复政治对话，寻求解决方案。新政府短期目标将聚焦稳定中缅边境、缅泰边境等重点区域的安全形势，恢复亚洲公路网及跨境经济合作区的正常运转，缓解因物流中断导致的物资供应紧张。长期目标则指向探索符合缅甸国情的联邦制度安排，逐步消解民族隔阂。
图片：缅甸前总统缅甸、全国民主联盟核心领导人之一，温敏获释，当天返回家中。
（二）经济复苏：聚焦基础产业，缓解燃眉之急
受国内外多重因素影响，缅甸经济连续数年呈收缩态势，通胀水平处于高位，外汇储备不足，本币币值波动明显，制造业、旅游服务业、出口贸易等支柱产业面临困难，失业率攀升，相当比例人口生活水平下降，非法经济活动有所蔓延。新政府经济政策以务实为先，聚焦农业、中小微企业和跨境贸易三大领域，力图实现经济企稳向好目标。农业被列为优先恢复领域。缅甸农业人口占比高，粮食安全直接关联社会稳定。政府提出扩大水稻与油料作物种植面积、提供优惠贷款、保障农资供应等措施，意在提高粮食自给能力，并推动棉花、橡胶、咖啡等出口产品的加工增值，维持农产品出口创汇渠道畅通。民营经济方面，新政府为中小微企业提供贷款、减免税收，整治非法金融与市场乱象，以期恢复民间商业活力。鉴于欧美资本在当前制裁环境下对缅投入有限，新政府外资引进将重点转向周边邻国，通过优化投资审批、保障投资者权益等方式，争取中国、泰国、印度等国资本参与能源、矿产、基建及跨境经贸合作项目，填补资金缺口。
图片：中缅合作光伏电站规划示意图
（三）民生修复：短期帮扶与长期建设并重
民生领域是新政府争取民意支持的重要着力点。短期内新政府集中于农村供水系统建设、道路基础设施升级改造、电力通信设施扩容等见效较快工程，回应民众基本生活需求；长期则致力于加大教育投入，普及“KG+9”教育模式，扩大职业技术培训，完善医疗保障体系，推进打击贪腐等事业。总体而言，新政府内政方略具有明显的现实导向，未提出超越当前条件的改革议程，核心关切在于维护国家基本运转与民生底线。然而，受制于局部安全形势反复、财政资源有限、基础设施薄弱等因素，各项政策的落地速度与实际成效仍有待持续观察，经济与民生的全面恢复还需时日。
三、外交布局调整：依托近邻与区域合作，寻求外部空间拓展
2021年以来因美西方国家制裁，缅甸在金融、外贸、能源等领域行动受限，外交空间也大幅收缩。大选后，新政府外交策略向“减轻外部压力、拓展国际交往渠道、维护国家自主决策权、服务国内经济恢复”转变，构建“近邻优先、依托区域、有限互动西方”的多维外交格局。
（一）对华关系：地缘邻近基础上的务实合作中国是缅甸最大的贸易伙伴和重要投资来源国，中缅经贸合作对缅甸经济复苏意义重大。中方长期奉行不干涉他国内政原则，尊重缅甸自主选择的发展道路。新政府延续对华友好合作政策，愿深化中缅各领域务实合作，筑牢缅中同甘共苦的命运共同体。中缅关系走深走实可为缅甸提供资金、技术、市场支持，以及国际场合的外交声援，助力缅甸摆脱内外困局。（二）东盟：区域一体化的关键平台东盟是缅甸融入区域合作的重要依托。因2021年政局突变，缅甸参与东盟集体活动受限。新政府表达了落实东盟“五点共识”的意愿，将尽最大可能与东盟开展合作，争取逐步实现与东盟关系正常化。部分东盟成员国对缅甸的态度和立场也呈现积极转变趋势。东盟国家与缅甸地缘相邻、经济联系紧密，新加坡、泰国、越南等成员国是缅甸重要经贸伙伴。通过加强与东盟国家双边往来、借助东盟平台拓展区域经贸网络，缅甸可在一定程度上对冲西方制裁影响，依托区域经济一体化寻求发展空间。（三）与西方国家：谨慎接触，坚持自主面对西方国家的制裁压力，新政府采取谨慎接触态度，在非核心议题上释放有限缓和信号，例如释放部分在押外籍人员，以期换取制裁松动。但新政府在涉及内政自主权问题上保持明确立场，不接受任何附带条件的接触承诺。新政府判断西方制裁短期内难以根本性解除，故将外交资源主要投向周边与区域层面，把与西方接触置于次要考量。此外，缅甸亦积极拓展与印度、俄罗斯等国的双边合作，力求构建多元外交网络，避免对单一国家的过度依赖。整体看，大选后的缅甸外交更侧重于地缘经济现实，以周边与区域合作为基础，争取相对宽松的外部环境。
四、长期挑战犹存：结构性议题的渐进化解之路
尽管大选后权力格局趋于清晰，新政府具备较强政策执行力，但民族隔阂、武装冲突、经济脆弱性、外部环境约束等系列难题，在短期内难以得到根本解决，将持续考验新政府治理能力。
首先，民族和解充满不确定性。缅甸民族问题涉及中央与少数民族地方的权力划分、资源分配及文化认同等深层次矛盾。长期冲突形成的互信赤字，使强硬派武装组织的诉求与中央政府立场之间存在明显差距，阶段性停火行动最终转化为持久和平的难度较大。未来若干年内，缅北、若开邦等地的安全形势仍可能出现波动，进而影响经济重建与跨境合作的稳定性。其次，经济复苏面临多重制约。西方制裁的延续、部分地区安全形势不稳、基础设施老化、外汇储备不足及外部投资信心恢复缓慢等因素叠加，共同阻滞缅甸经济复苏步伐。当前缅经济政策多为应对性举措，短期内难以改变产业结构单一、过度依赖初级产品出口的格局。若经济增长持续低于预期，缅失业与贫困问题可能进一步积聚社会压力，挑战新政府控局能力。再次，外交空间拓展仍需时间。部分西方国家对缅新政府态度消极，相关制裁短期内撤销的可能性较低，金融与外贸领域制裁将继续限制新政府活动。东盟内部对缅甸局势的看法也不完全一致，缅甸全面回归区域合作主流仍需要持续的外交努力。最后，权力相对集中的行政体系虽有助于提升决策效率，但在吸纳多元意见、反映不同群体诉求方面存在天然短板。如何在社会稳定与民意表达之间寻求平衡，避免潜在矛盾的长期积累，是新政府长期执政需要面对的课题。
结语：在稳定中寻求渐进改善
大选为缅甸开启了一个权力格局相对确定的时期，结束了此前数年的政治过渡状态。未来一段时期，缅甸的总体发展路径将以维持稳定为基础，以逐步缓解民族矛盾为条件，以推动经济民生恢复为核心，以深化近邻及区域合作为支撑，走向一条渐进式调整与修复之路。
然而，缅甸现实问题兼具系统性和长期性，单次选举难以提供一揽子解决方案。局部冲突可能缓和但未必彻底平息，经济指标可能止跌但全面复苏仍需时日，外交空间可能拓展但全面突破尚不现实。对于缅甸新政府而言，保持施政耐心、优先保障民生底线、持续推动民族对话、稳步扩大区域合作，在相对平稳的环境中积累微小进展，将是更为可行路径。从区域视角审视，缅甸的稳定与发展关乎整个东南亚的和平发展大局，也牵动中国西南边境安宁及中缅命运共同体构建。作为邻邦，中国支持缅方走符合本国国情的发展道路，支支持缅甸新政府维护国家和平稳定，实现发展繁荣，愿同缅方共同努力，落实好四大全球倡议，积极推进高质量共建“一带一路”合作，推动中缅命运共同体建设取得更多务实成果，更好造福两国人民。缅甸的未来，亦取决于自身能否在维护国家统一与稳定前提下，逐步化解内部分歧、改善民生福祉。选举只是一个节点，缅甸仍需在复杂现实中审慎前行。
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本文转载自公众号“东南亚学人”，原标题为《原创 | 敏昂莱时代的缅甸下一步准备怎么走？——大选后缅甸内政外交走向初步观察》。